Экспертное заключение по законопроекту Н.А.Останиной о регулировании психологической деятельности

В «Психологическую газету» поступило расширенное экспертное заключение по проекту федерального закона № 846497-8 «Об основах регулирования психологической деятельности в Российской Федерации» (сравнительный анализ редакций 2025 и 2026 годов с учетом официального отзыва Правительства РФ). Текст подготовлен группой психологов и юристов в профильном Телеграм-канале «Психотерапия и законы» (более 5000 участников).

Экспертное заключение было направлено авторами в адрес председателя Государственной Думы В.В. Володина и в профильные Комитеты Госдумы.

Полный текст заключения (pdf)

I. Основания подготовки заключения

Настоящее заключение подготовлено в целях:

1. Сравнительного анализа редакции законопроекта 2025 года и редакции 2026 года.
2. Оценки устранения замечаний, отражённых в официальной позиции Правительства Российской Федерации.
3. Выявления правовых, конституционных и системных рисков.
4. Анализа положений о стаже, самозанятости и независимой оценке квалификации.
5. Оценки ретроактивности требований к специалистам, уже получившим квалификацию по программам ДПО.
6. Формирования предложений по доработке ко второму чтению.

II. Общая характеристика изменений 2026 года

Редакция 2026 года по сравнению с редакцией 2025 года:

• увеличена по объёму;
• дополнена статьями о полномочиях органов власти;
• переработана структура;
• сохранены ключевые концептуальные положения;
• введены дополнительные ограничения допуска к профессии.

При этом официальная позиция Правительства РФ указывает, что замечания к прежней редакции сохраняют актуальность.

Следовательно, можно констатировать, что концептуальные проблемы проекта не были устранены.

Замечания Комитета Госдумы по охране здоровья и их судьба в редакции 2026 года

1. Неопределённость понятий (статья 2 проекта 2025 года)

Замечание Комитета

В заключении указано:

• определения «психологическая деятельность», «психологическая помощь», «платная психологическая услуга» практически идентичны;
• отсутствует ясность в вопросе, кому именно оказывается помощь (гражданам, иностранцам, юрлицам);
• нарушается принцип правовой определённости.

Состояние в редакции 2026 года

В 2026 году понятийный аппарат переработан и расширен, однако:

• разграничение психологической помощи и услуги по-прежнему во многом совпадает по содержанию;
• вопрос субъектного состава (кто является получателем) остаётся недостаточно чётким.

Вывод

Замечание устранено частично (технически переработано), но проблема смыслового разграничения полностью не устранена.

2. Согласование помощи несовершеннолетним с 323-ФЗ

Замечание Комитета

Статья 7 проекта 2025 года нуждалась в согласовании с ФЗ № 323-ФЗ.

В редакции 2026 года

Добавлены нормы о возрасте 15 и 16 лет, детализация согласия и электронной формы.

Однако:

• полное системное согласование с 323-ФЗ отсутствует;
• сохраняются потенциальные коллизии.

Вывод

Замечание устранено частично.

3. Обязательная НОК и расходы бюджетов

Замечание Комитета

Подтверждение квалификации по 238-ФЗ может потребовать дополнительных расходов бюджетов субъектов РФ.

В редакции 2026 года

Требование НОК сохранено.

Никаких переходных механизмов и бюджетного обоснования не добавлено.

Вывод

Замечание не устранено.

Дополнительно:

Требование НОК задним числом к специалистам с ДПО:

• нарушает принцип правовой определённости;
• затрагивает приобретённые права;
• создаёт риск ретроактивного ухудшения положения.

Это новая существенная правовая проблема.

4. Избыточность регулирования договора (ГК РФ)

Замечание Комитета

Норма о договоре с несовершеннолетними дублирует ГК РФ.

В 2026 году

Часть положений сохранена, хотя формулировки уточнены.

Вывод

Замечание устранено не полностью.

5. Обязательное участие в НКО

Замечание Комитета

Обязательность участия в НКО противоречит ФЗ «О некоммерческих организациях».

В 2026 году

Членство стало добровольным.

Вывод

Замечание устранено полностью.

6. Избыточная норма о праве на участие в профсоюзах

Замечание Комитета

Норма избыточна.

В 2026 году

Положение исключено.

Вывод

Устранено.

7. Отсутствие полномочий органов власти

Замечание Комитета

В проекте отсутствовали положения о полномочиях органов власти.

В 2026 году

Добавлена статья о полномочиях.

Однако:

• существенные вопросы делегированы Правительству;
• отсутствуют чёткие критерии.

Вывод

Замечание устранено формально, но проблема чрезмерного делегирования не устранена.

8. Отсутствие механизмов контроля качества

Замечание Комитета

Не определены механизмы контроля качества.

В 2026 году

Механизмов контроля качества по-прежнему нет.

Вывод

Замечание не устранено.

9. Неотграниченность от смежных отраслей

Замечание Комитета

Не проведено разграничение с:

• медицинской деятельностью,
• социально-психологическими услугами,
• деятельностью в сфере безопасности.

В 2026 году

Разграничение остаётся неполным.

Вывод

Замечание не устранено.

III. Сравнительный анализ ключевых положений

1. Профессиональные объединения

2025 год: фактически предполагалась модель обязательного участия.

2026 год: закреплена добровольность.

Оценка: данное замечание можно считать устранённым.

2. Полномочия органов власти

В 2026 году введена отдельная статья о разграничении полномочий.

Однако существенные вопросы (порядки, критерии, формы, реестры, условия дистанционной помощи) по-прежнему переданы Правительству.

Вывод: замечание о чрезмерном делегировании устранено лишь формально, но не содержательно.

IV. Чрезмерное делегирование полномочий исполнительной власти

Закон в редакции 2026 года:

• передаёт Правительству утверждение форм согласия;
• передаёт Правительству установление порядка дистанционной помощи;
• передаёт Правительству порядок разглашения психологической тайны;
• передаёт Правительству требования к реестрам объединений.

Существенные элементы регулирования профессии фактически выводятся на уровень подзаконных актов.

Это противоречит:

• принципу разделения властей;
• позиции Конституционного Суда РФ о необходимости закрепления существенных условий в законе;
• принципу правовой определённости.

V. Требование трёхлетнего стажа (статья 14, часть 7)

Формулировка: «трудовой стаж или работа по специальности не менее 3 лет».

Проблемы:

1. Не раскрыто понятие «работа по специальности».
2. Не определён порядок подтверждения.
3. Не указано включение самозанятости.
4. Создаётся барьер входа в профессию.

Правовые риски:

• нарушение свободы предпринимательской деятельности;
• нарушение принципа равенства;
• необоснованное ограничение права на труд;
• дискриминация по форме занятости.

Особенно проблемно отсутствие прямого указания на зачёт деятельности:

• индивидуальных предпринимателей;
• самозанятых (НПД);
• лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.

В условиях государственной поддержки самозанятости это выглядит противоречиво.

VI. Исключение самозанятости из стажа (правовая неопределённость)

Если «трудовой стаж» будет толковаться буквально — стаж НПД не засчитывается.

Это создаёт:

• дискриминацию по организационно-правовой форме;
• противоречие принципу равенства;
• нарушение конституционной свободы выбора формы деятельности.

Отсутствие чёткого указания — самостоятельный дефект закона.

В законе отсутствует прямое указание на зачёт:

• деятельности ИП;
• деятельности плательщика НПД;
• деятельности по гражданско-правовым договорам.

Это создаёт правовую неопределённость.

Если толковать «трудовой стаж» буквально — самозанятые исключаются.

Это:

• нарушает принцип равенства;
• противоречит ст. 19 Конституции РФ;
• может быть признано дискриминацией по организационно-правовой форме.

VII. Обязательная независимая оценка квалификации (НОК)

Статья 14 (часть 2) требует подтверждения квалификации в соответствии с законом о независимой оценке квалификации.

Проблема ретроактивности

Специалисты:

• получили дипломы ДПО;
• прошли итоговую аттестацию;
• их сведения внесены в ФИС ФРДО;
• государство признало их квалификацию.

В редакции 2026 года (ст. 14 ч. 2) указано, что право на осуществление психологической деятельности имеют лица:

• с непрофильным высшим образованием,
• прошедшие профессиональную переподготовку (ДПО),
• подтвердившие профессиональную квалификацию в соответствии с Федеральным законом № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации».

Это означает: одного диплома о профессиональной переподготовке недостаточно — требуется независимая оценка квалификации (НОК).

В чём проблема для уже работающих специалистов.

Ситуация специалистов:

• имеют высшее образование;
• прошли ДПО по программе профессиональной переподготовки;
• сдали итоговую аттестацию;
• получили диплом установленного образца;
• сведения внесены в ФИС ФРДО;
• на момент получения диплома дополнительных требований не существовало.

Фактически они:

• выполнили требования закона, действовавшего на тот момент;
• получили законный документ о квалификации;
• реализовали право на профессию.

Вопрос ретроактивности (обратной силы закона).

Конституционный принцип. Согласно ст. 54 Конституции РФ, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

Хотя речь идёт не об ответственности, Конституционный Суд последовательно расширяет принцип:

• недопустимо ухудшение правового положения задним числом;
• государство обязано уважать приобретённые права;
• правовое регулирование должно быть предсказуемым.

Если закон:

• фактически обесценивает ранее выданные дипломы,
• вводит дополнительное условие допуска к профессии,
• не предусматривает переходного механизма,

это может рассматриваться как нарушение принципа правовой определённости.

Статус диплома ДПО. Диплом о профессиональной переподготовке:

• является документом об образовании установленного образца;
• подтверждает присвоение квалификации;
• выдается в соответствии с ФЗ «Об образовании»;
• внесён в ФИС ФРДО.

Это означает:

• государство признало квалификацию;
• введение обязательной НОК для уже квалифицированных лиц фактически ставит под сомнение ранее признанную государством квалификацию.

Закон № 238-ФЗ о независимой оценке квалификации.

Независимая оценка квалификации (НОК):

• носит добровольный характер (за исключением случаев, когда обязательность установлена федеральным законом);
• применяется как дополнительный инструмент подтверждения квалификации.

Но:

• НОК не может автоматически аннулировать диплом.
• Если новый закон сделает её обязательной для всех ранее обученных — это будет фактически новым допуском к профессии.

Введение обязательной НОК для всех, включая ранее обученных, означает:

• ухудшение правового положения задним числом;
• фактическое обесценивание ранее признанных дипломов;
• нарушение принципа правовой определённости;
• возможное нарушение принципа защиты приобретённых прав.

Без переходного периода норма обладает высокой вероятностью конституционного оспаривания.

Что делает норма по своей конструкции

Смысл регулирования (упрощённо):

1. Лица с непрофильным высшим + ДПО, чья квалификация уже подтверждена на 01.01.2027, вправе продолжать деятельность.
2. Это право носит временный характер — до 31.12.2030.
3. После указанной даты без прохождения НОК деятельность запрещается.

То есть вводится модель: «временная легитимация ранее признанной квалификации с последующим обязательным повторным подтверждением».

Правовая природа такой конструкции

По сути это:

• не признание прежней квалификации,
• не сохранение приобретённого права,
• а отсроченное лишение допуска к профессии.

Фактически:

• государство признаёт диплом действительным лишь на переходный период;
• после чего вводит новый допуск к профессии;
• при непрохождении — наступает запрет.

Это конструкция отложенной профессиональной дисквалификации.

Ключевой вопрос: нарушаются ли приобретённые права?

1. Статус специалиста с ДПО до 01.01.2027

На момент вступления закона:

• диплом выдан законно;
• итоговая аттестация пройдена;
• квалификация присвоена;
• сведения внесены в ФИС ФРДО;
• лицо осуществляет деятельность правомерно.

Это означает: возникло право на профессиональную деятельность.

2. Что делает новый закон

Он говорит:

• право признаётся временно;
• после 31.12.2030 оно прекращается при отсутствии НОК.

Это изменение правового статуса уже работающих специалистов.

3. Конституционный аспект

Принцип правовой определённости: гражданин должен иметь возможность рассчитывать на стабильность правового статуса.

Если государство:

• выдало диплом;
• допустило к профессии;
• не ограничивало срок действия квалификации,

то последующее введение «срока годности» квалификации является изменением условий задним числом.

4. Ретроактивность — формальная и фактическая

Формально закон действует на будущее.

Но фактически:

• меняется правовой статус уже допущенных лиц;
• создаётся новый барьер для продолжения деятельности;
• прежняя квалификация становится недостаточной.

Это так называемая «квази-ретроактивность» или ухудшение правового положения в отношении сложившихся правоотношений.

Конституционный Суд РФ в практике неоднократно указывал: законодатель вправе менять регулирование, но не вправе произвольно лишать граждан ранее приобретённых прав без веских оснований и переходных механизмов.

Аргументы в защиту нормы (что может заявлять законодатель)

1. Профессия требует единых стандартов.
2. Необходимо унифицировать квалификацию.
3. НОК — инструмент повышения качества.
4. Переходный период 4 года — достаточный.

Контраргументы (правовые риски нормы)

1. Диплом ДПО уже подтверждает квалификацию

• итоговая аттестация проведена;
• документ выдан государственно признанной организацией;
• внесён в федеральный реестр.

НОК фактически ставит под сомнение государственный диплом.

2. Временность допуска = признание неполноценности диплома

Если квалификация действительна только до 31.12.2030:

• это означает, что государство задним числом меняет условия её достаточности;
• вводится «вторичный допуск к профессии».

3. Несоразмерность меры

Нет доказательства, что:

• все специалисты с ДПО ненадлежащей квалификации;
• существует массовая угроза;
• иные меры невозможны.

Blanket-обязанность пройти НОК может быть признана несоразмерной.

4. Дискриминация по дате получения образования

Лица:

• получившие ДПО до 01.01.2027 — обязаны НОК;
• лица с профильным высшим — нет;
• лица с ДПО после 2027 — знают условия заранее.

Это создаёт различие в положении без достаточного обоснования.

5. Риск массовых судебных споров

После 31.12.2030 возможны:

• иски о признании запрета незаконным;
• требования признать право на продолжение деятельности;
• обращения в Конституционный Суд.

Сравнение с допустимой моделью переходного регулирования

Допустимая модель:

• новые требования распространяются на новых выпускников;
• ранее допущенные лица сохраняют право без повторной оценки;
• НОК добровольна либо обязательна только для определённых сфер (госучреждения, бюджет).

Недопустимая модель:

• временное признание квалификации с последующим запретом;
• отсутствие альтернатив;
• отсутствие индивидуальной оценки.

Текущая редакция ближе ко второму варианту.

Юридическая квалификация конструкции

П. 2 ст. 14 по своей сути:

• изменяет условия допуска к профессии;
• вводит отсроченное прекращение права;
• затрагивает приобретённые права;
• обладает риском несоразмерности.

Это не просто переходная норма.

Это механизм поэтапного лишения допуска к профессии без индивидуальной оценки.

Ключевой вывод

Пункт 2 статьи 14 в части временного допуска специалистов с ДПО до 31.12.2030 с последующим запретом:

• представляет собой отсроченное изменение условий профессионального допуска;
• фактически обесценивает ранее признанную квалификацию;
• создаёт риск нарушения принципа защиты приобретённых прав;
• может быть признан несоразмерным ограничением права на труд.

Это одна из наиболее юридически уязвимых норм проекта.

VIII. Запрет по психиатрическому учёту

Автоматический запрет для лиц, состоящих на диспансерном наблюдении:

• не содержит индивидуальной оценки;
• не предусматривает медицинского заключения о профпригодности;
• вводит общий запрет по состоянию здоровья.

Это:

• нарушает принцип недискриминации;
• противоречит современным подходам к психическим расстройствам;
• создаёт риск стигматизации.

IX. Пожизненный запрет по судимости

Формулировка «имеющие или имевшие судимость»:

• игнорирует институт погашения судимости;
• фактически вводит пожизненную профессиональную дисквалификацию.

Это:

• несоразмерно;
• выходит за пределы аналогичных ограничений в иных профессиях;
• нарушает принцип реабилитации.

X. Запрет для лиц, признанных иностранными агентами

Связь между данным статусом и профессиональной квалификацией отсутствует.

Запрет носит политико-правовой характер и может быть признан несоразмерным.

XI. Идеологические формулировки

Принцип «традиционных российских духовно-нравственных ценностей»:

• не раскрыт;
• допускает произвольное толкование;
• может использоваться как оценочная категория для давления.

Это нарушает принцип правовой определённости.

XII. Несоответствие пояснительной записке

В пояснительной записке заявлено:

• повышение качества;
• устранение правового вакуума;
• защита прав граждан.

Однако:

• механизм контроля качества не закреплён;
• усилены ограничения доступа к профессии;
• расширена дискреция исполнительной власти;
• не урегулированы переходные положения.

Наблюдается расхождение между декларируемыми целями и нормативным содержанием.

XIII. Итоговая правовая оценка

Редакция 2026 года:

• технически доработана;
• но концептуально сохраняет ограничения;
• содержит нормы с высокой вероятностью судебного оспаривания;
• требует глубокой переработки ко второму чтению.

Наиболее уязвимые положения:

1. Требование НОК задним числом.
2. Требование стажа без зачёта самозанятости.
3. Запрет по психиатрическому учёту.
4. Пожизненный запрет по судимости.
5. Запрет для иностранных агентов.
6. Чрезмерное делегирование полномочий.

Теоретико-правовой анализ конструкции закона

1. Закон без нормативного содержания

Если акт имеет форму закона, но не содержит исполнимых норм, он по сути:

• декларативный акт;
• рамочный каркас;
• политико-символический документ.

Форма закона не тождественна его регулятивной природе.

2. Закон, переадресующий регулирование

Если закон:

• не устанавливает критериев;
• передаёт существенные элементы подзаконным актам,

он выполняет делегирующую, а не регулятивную функцию.

3. Делегирование без критериев

Последствия:

• расширение дискреции исполнительной власти;
• ослабление судебного контроля;
• правовая неопределённость;
• риск неконституционности.

1) Расширение дискреции исполнительной власти

Отсутствие критериев означает:

• правительство получает практически свободное усмотрение;
• пределы регулирования не определены;
• парламент устраняется от содержательного регулирования.

Фактически происходит смещение баланса ветвей власти.

2) Ослабление судебного контроля

Если критериев нет:

• суду нечем измерять законность подзаконного акта;
• невозможно установить превышение полномочий;
• отсутствует нормативная «шкала проверки».

Чем меньше критериев в законе — тем сложнее оспорить подзаконный акт.

3) Нарушение принципа правовой определённости

Гражданин не может предвидеть:

• какие правила будут установлены;
• какие ограничения появятся;
• какие требования будут предъявлены.

Это противоречит принципу предсказуемости права.

4) Риск неконституционности

Если делегирование касается:

• права на труд,
• допуска к профессии,
• ограничений прав,
• обязанностей,

и при этом отсутствуют критерии, то возможен вывод о:

• нарушении принципа разделения властей;
• несоблюдении требований правовой определённости;
• неконституционности делегирующей нормы.